AIT前處長司徒文:美國需與台灣簽FTA

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(來源 中央社)

(台灣英文新聞/高梓根 台北報導)前美國在台協會臺北辦事處長、台大國際學院客座教授司徒文(William Stanton)近日在英文新聞網站Taiwan News撰文,解釋在新的國際關係下,美國更需要與台灣達成雙邊自由貿易協定,全文中譯如下:

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美國需要與台灣達成雙邊自由貿易協定,不只是因為這樣對台灣有好處,更是因為這樣最有利於美國在亞太地區的利益,而現在正是這麼做的大好時機。自1972年美中發布《上海聯合公報》以來,美國與台灣的關係不曾有像現在這麼好過,而與中國的關係也不曾有這麼差過。中國不斷強化各種文攻武嚇的手段,企圖逼使台灣人接受統一。現在,正是美國該採取實質手段,來支持及增強民主台灣的最佳時機。

美國簽訂FTA的戰略及政治目標

常有個誤解是,美國簽訂自由貿易協定(FTA)主要是出於貿易上的考量。然而,比起擴張貿易或消弭貿易差額,美國過去簽訂的FTA當中,更多是基於戰略及政治上的考量。

在過去的34年內,美國僅與20個國家簽訂FTA。而這20個國家乍看之下沒什麼共通點,有已開發國家也有開發中國家,有富有的也有貧窮的,有對美國來說貿易關係很重要的,當然也有不是那麼重要的。這些散布在中東、美洲及亞太地區的國家分別是:以色列(1985)、加拿大及墨西哥(NAFTA, 1994)、約旦(2001)、澳洲(2004)、智利(2004)、新加坡(2004)、中美洲自由貿易協定(包含哥斯大黎加、薩爾瓦多、瓜地馬拉、宏都拉斯、尼加拉瓜,2004)、多明尼加(2005)、巴林(2006)、摩洛哥(2006)、阿曼(2006)、秘魯(2007)、巴拿馬(2012)、哥倫比亞(2012)以及南韓(2012)。

根據美國人口普查局截至2019年四月的數據,它們之中僅墨西哥、加拿大及南韓這三個國家,是美國前15大貿易夥伴(台灣是第10大)。而且,這三個國家對美貿易都是大幅順差,否定了FTA是用來消弭貿易差額的主張。

新加坡、澳洲、智利、以色列及祕魯通常也是美國前30大的貿易夥伴,但其他12個與美國有FTA的國家,相比之下則不是很重要的貿易對象。那麼,美國選擇簽訂FTA對象國的基準到底是什麼?答案是戰略及政治考量,在選擇FTA對象國時,這永遠比經濟利益還來得更重要。

從美國以色列FTA及美國約旦FTA就可以看出來

最顯著的例子便是以色列了,以色列是美國第一個締結FTA的國家。貿易專家哈瓦德羅森(Howard Rosen)在2004年的著作《Free Trade Agreements as Foreign Policy Tools》中便指出,美國與以色列及約旦簽署的FTA是「貿易政策作為達成外交政策的手段的最佳範例」,因為外交利益遠比經濟利益來得重要。

羅森指出,美國與以色列簽訂FTA是為了「在既存的軍事安保及援助關係之上,展現更強力的雙邊關係」。同樣地,美國與約旦簽訂FTA的動機,包含了回報胡笙國王「在奧斯陸和平進程(Oslo peace process)中的合作」及「在大衛營(David Camp)擔任協調以巴衝突的角色」,同時也是為了把約旦留在奧斯陸和平進程中。

另外三個較為平和的阿拉伯國家,包含摩洛哥、阿曼及巴林,也和美國簽了FTA。另外,巴林是美軍第五艦隊司令部的駐紮地,同樣有簽署FTA的巴拿馬握有重要航道的巴拿馬運河,而新加坡則是扼守馬六甲海峽的重要戰略夥伴。

至於中美洲國家的案例當中,可以看出美國亟欲穩定當地政局、推動民主化進程並改善它們的經濟條件,以解決移民問題、毒品交易並促進它們的政經改革。而在智利、秘魯及哥倫比亞,美國則想要鼓勵它們繼續往市場經濟及更加民主的政體邁進。

在所有美國簽署的FTA中都顯然可見帶有政治及戰略目的。我擔任美國駐澳洲大使館的副館長時,美國剛好與澳洲簽署FTA,而這其實是時任澳洲總理約翰霍華(John Howard)要求的,為的正是作為他在伊拉克戰爭時,同意派遣澳洲軍隊參戰的回報。

類似地,我在擔任美國駐首爾大使館副館長時,剛好也是美國開始與南韓談判簽署FTA事宜的時候。時任韓國總統李明博希望能以開放美牛進口,換取兩國簽訂FTA。南韓與美國是同盟國關係,而李總統比他的前任盧武鉉更加支持這段同盟關係。

政治及戰略考量當然也在NAFTA(北美自由貿易協議)中扮演重要角色,畢竟加拿大和墨西哥非但是美國前三大貿易夥伴,更是全世界唯二與美國接壤的國家。

AmCham Taipei呼籲台灣要更積極點

在上述的歷史觀點看來,與台灣的FTA被諸如開放美國豬肉與否等議題阻撓,除了對很在意特定議題的台美政治人物及他們的選民來說,這顯得不是很有道理。台北市美國商會(AmCham Taipei)在2019台灣白皮書(2019 Taiwan White Paper)中便強調,台灣需要採取「更大膽的措施」,以「取得台灣與全球貿易群體關係上的突破」。具體上,AmCham呼籲台灣政府:

使盡所能地向美國展示,台灣是個理想的雙邊貿易協定對象。作為第一步,台灣應該要撤除所有影響台美貿易關係的麻煩事物,展現台灣致力於維護國際標準、尊重科學證據、並對公平且開放的國際貿易系統有所貢獻的一面。解決與美國的重大經濟摩擦勢必會帶來部分犧牲,但不論是經濟上或戰略上的回報卻是難以計量的。這將會強化台美關係、幫助台灣減低貿易上對單一地區的過度依賴、並鼓勵更多國家及貿易體與台灣簽訂類似的協定。

AmCham Taipei的建議相當中肯,但根據我十年間直接或間接地推動台美貿易協定的經驗,我認為是時候華盛頓要為了自己的利益有所作為了。我認為美國對台灣應比照對以色列的作法,對一個佔有重要地理戰略位置、且持續面臨威脅的高度民主政體,給予持續性的支持與協助。為此,華盛頓至少應該要主動開啟貿易協定的談判。

台灣不只是美國第10大的貿易夥伴,還是亞洲民主、自由、人權保障及法治的典範。台灣既是全球高科技產業鏈中至關重要的一環,也是帶領科技創新的領頭羊之一。它位於東亞太平洋環帶的中心,不論是因為對中國過度的經濟依賴或因為中國的軍事侵略,一旦台灣失去實質的主權,便會威脅到整個美國及盟邦在亞洲的部署,進而威脅到區域的和平、穩定、還有包含中國在內的亞洲國家常當作理所當然的繁榮。

幸好,美國國會中出現越來越多對簽訂台美雙邊貿易協定支持的聲音。在3月28日《美國之聲》的一場訪談中,美國傳統基金會(Heritage Foundation)智庫的創辦人及前會長艾德溫佛訥(Edwin Feulner)便預測「國會山莊上跨黨派將會大力支持」這樣的協定。佛訥表示「不管是共和黨或民主黨,不管是白宮或國會,都非常願意看到一個自由的中國,並加入世界的群體。」

3月27日,兩名顯要的美國國會議員,透過Skype參加一場於夏威夷舉行的座談會,與佛訥一同歡迎蔡英文總統到訪美國,並表達他們對雙邊FTA的強烈支持。科羅拉多州參議員柯瑞賈德納(Cory Gardner)稱與台灣的貿易協定「勢在必行」。佛羅里達州眾議員泰德約霍(Ted Yoho)則告訴蔡總統及在場聽眾,「貿易對我們的國家間固然重要,但更重要的是我們共享的價值及民主。」

蔡總統也對與美國的雙邊貿易對談表示熱忱,說道「如果我們在對美貿易關係上取得突破,有助於鼓勵其他貿易夥伴與我們簽署協定。」

蔡總統並表示與美國的貿易協定可以降低台灣對中國的依賴,尤其是中國慣於透過經濟手段增加對台灣的政治影響力。最近,台灣的首席貿易談判代表鄧振中在6月10日於華盛頓,表達對與美國簽成貿易協定的樂觀態度,稱台灣「一直都準備好」與美國達成貿易協定。

台灣現正處於拿捏雙邊貿易談判時機、還有預測北京可能反應的最有利地位,但華盛頓早就該與這位重要的戰略夥伴談了。華盛頓這麼做並不是為了幫助台灣,而是該項雙邊貿易協定顯然對美國及台灣都有利。


司徒文(William A. Stanton)自2017在國立臺灣大學國際學院擔任教授。在此之前,他曾任國立清華大學亞洲政策中心首任主任。2014年十月至2016年一月,他也曾任國立清華大學副校長,負責清大全球事務。司徒文亦為年資34年的退休美國外交官,於2009年至2012年任美國在台協會(AIT)臺北辦事處處長。