AIT前處長司徒文:AIT組織架構應與時俱進

AIT華盛頓總部的存在不僅尷尬,也已失去存在的意義,應該走入歷史

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司徒文 (Taiwan News資料照)

司徒文 (Taiwan News資料照)

(台灣英文新聞/朱蒂 台北報導)前美國在台協會臺北辦事處長、台大國際學院客座教授司徒文(William Stanton)28日在英文新聞網站Taiwan News撰文,說明AIT華盛頓總部為什麼已無存在必要。全文翻譯如下:

台灣政府於5月25日宣布,「北美事務協調委員會」(Coordination Council for North American Affairs)正式改名為「台灣美國事務委員會」(Taiwan Council for U.S. Affairs)。此單位成立於1979年,負責處理台美關係。

蔡英文總統對台美政府基於共識完成的這項正面成果表示欣喜,她認為這是台美關係更上一層樓的實例。確實,原本的「北美事務協調委員會」(簡稱北協)這個名字看起來跟台灣或美國都沒有特定關聯。

此次的改名還有另一個作用。提醒美國政府處理北協位於維吉尼亞州的對口單位:美國在台協會(AIT)華盛頓總部。在我們積極促進台美關係的同時,或許忘了問問自己,台美事務委員會與AIT華盛頓總部除了發揮猶如透明遮羞布的功能之外,是否還有其他作用?

AIT華盛頓總部是尷尬的存在

以我對台美事務委員會的了解,我無法評論它所扮演的角色,也無法評論我所認識並敬重的、服務於台美事務委員會的頂尖台灣代表。但是我對AIT華盛頓總部的存在確實充滿疑慮。例如,這個單位在美國對台政策中不具備官方身分,在決策鍊中沒有說話的餘地,甚至有多次與美國政策相牴觸的紀錄。

AIT華盛頓總部傳達給台灣政府與其他單位的訊息,跟AIT台北辦事處並不一致。而且,AIT華盛頓總部有行事不符美國法規的紀錄。(關於最後這一點,請參考國務院總監察長辦公室2012年針對AIT華盛頓總部撰寫的報告:https://timemilitary.files.wordpress.com/2012/10/taiwan.pdf)。

更重要的是,AIT華盛頓總部的存在非但阻礙了台美政府代表直接接觸,更為這樣的窘境提供了藉口。事實上,這正是當初設立AIT華盛頓總部的意圖。

除此之外,AIT華盛頓總部位於維吉尼亞州羅斯林(Rosslyn)的辦公室,每年花費的政府預算相當可觀。根據我上一次查詢的資料,每年光是租金就高達200萬美元。可是它發揮的功能極為有限。同樣的工作,只要好好協調,完全能交由台灣協調處及國務院裡的其他單位來完成。

這些工作包括:簽證、安排台美高層官員進行互訪的行政工作,以及會見訪美的台灣高層官員。就算沒有AIT華盛頓總部,理事會仍可定期與國務院的東亞事務局及台灣協調處開會,行使監督職責。

《台灣關係法》裡沒有AIT華盛頓總部與AIT主席

做為AIT的法源基礎,《台灣關係法》裡完全沒有提及「AIT華盛頓總部」:

第六條:

美國總統或美國政府各部門與臺灣人民進行實施的各項方案、交往或其他關係,應在總統指示的方式或範圍內,經由或透過下述機構來進行實施:

  1. 美國在台協會,這是依據哥倫比亞特區法律而成立的一個非營利法人:
  2. 總統所指示成立,繼承上述協會的非政府機構。(以下將簡稱「美國在台協會」為「該協會」。)

請注意,《台灣關係法》僅提到成立美國在台協會(AIT),完全沒提到「AIT華盛頓總部」。條文中並未定義AIT的行政結構,也沒有說必須在華盛頓設立總部,更沒有區分派駐台灣的「處長」與派駐華盛頓的「主席」。

AIT華盛頓總部之所以會指派一個主席,其實是因為《台灣關係法》規定AIT必須是「依據哥倫比亞特區法律而成立的一個非營利法人」。正因如此,AIT才會設置理事會。理事會通常會有一個主席,但這與《台灣關係法》的規定毫無關聯。

台灣方面經常碰到的困惑是,哪一邊的發言才能正式代表美國政策:是AIT台北辦事處的「處長」,還是AIT華盛頓總部的「主席」?儘管主席的位階高於處長,但是大多數的主席完全沒有參與美國對台政策的制定過程,更不用提處理AIT的日常事務。

過去13年來的兩位AIT主席都長期住在夏威夷,這意味著他們很難跟上美台關係的最新發展。雖然任何敏感資訊都必須呈報太平洋司令部,但是這不一定包括最相關的資訊。

前面提過AIT華盛頓總部並未參與決策鍊。我在擔任AIT處長的時候,曾經收到來自國務卿的指示,要求我直接向國務卿的代理人報告(通常是負責亞洲事務的政務次卿,或是監督台灣政策的助理國務卿)。AIT華盛頓總部完全沒有被提到,而且我在任時也不需要向AIT華盛頓總部報告,或是跟他們進行協調。雖然AIT華盛頓總部有權取得台北辦事處大部分的報告,但若是機密資料,他們還是得徵求國務院的同意。AIT華盛頓總部完全不製作文傳電報;在討論可能與台北經濟文化代表處開會,或是其他重大發展的電郵裡,也鮮少把台北辦事處列為收件人之一。

美國對台關係的自我限制

自從1979年1月1日中美建交之後,美國的對台政策以及寥寥數語的《台灣關係法》,都奠基於美國政府律師的詮釋與決斷。他們的主要目標是說服中國相信,美國確實已跟台灣「斷交」;另一方面卻如《台灣關係法》所規定,依然「維持美國人民及臺灣人民間的商務、文化及其他各種關係」。

當我初到台灣學習中文時,所有的美方官員都必須遵循以下的「自我限制」(僅舉出數例):

  • 交出外交或官方護照,以免誤用。
  • 雖然簽署了外交單位的離職文件,但政府向我們保證,只要在台灣的任期結束,就能恢復美國外交人員的正式身分。
  • 雖然叫做「美國在台協會」,但是AIT不得懸掛美國國旗,AIT的標誌上也沒有美國國旗。(據說當時我們使用的標誌是模仿AIG的標誌。)直到我於2009-2012年擔任處長時,AIT台北辦事處才開始懸掛美國國旗,並且在AIT的標誌上放美國國旗。

這些表面工夫騙不了人,北京當然也沒有上當。但直到2002年,眾議院才下令文職與軍職的官員都能在AIT服務。我們終於不用事先離職,也不用上繳外交護照(但還是不能使用)。

不過,我後來才知道其他國家在台灣「貿易代表處」服務的外交人員,經常使用外交護照進出台灣。

反正台灣不會抱怨。再者,許多國家的外交部跟外交人員都覺得申請「觀光」護照既麻煩又沒面子。

AIT華盛頓總部已失去存在意義

除了扮演理事會之外,AIT華盛頓總部的角色從未有過明確定義。它顯然是華盛頓的律師群模仿日本模式設計出來的,做為台灣代表處與美國政府之間的中間人。

同樣地,位於台北的北協也扮演了(至少表面上)AIT與台灣政府之間的中間人。但就我記憶所及,AIT從未透過北協,一直都是直接跟台灣政府的各級官員接觸。

台灣政府顯然無意使用這樣的中間人。而台灣在華盛頓的駐美代表通常只有在無法直接連絡美方高層官員的時候,才會找上AIT華盛頓總部。

我在擔任AIT處長時,每年最多只跟北協主委碰面兩次,共進午餐或晚餐。僅此而已。我跟同事平常都是直接聯絡政府官員,台灣的駐美代表也應當如此。2018年3月16日通過的《台灣旅行法》鼓勵台美雙方的高層官員互訪,過往裝模作樣的間接聯絡方式,似乎已經正式告終。

AIT主席的發言製造矛盾

有時候,AIT主席的介入或積極參與反而會造成麻煩,尤其是政治任命的AIT主席。

例如鄔杰士(James C. Wood, Jr.)是柯林頓總統的朋友,他於1995年12月被指派為AIT理事主席,但短短一年多之後就於1997年1月被迫卸任。

原因是有媒體報導他為柯林頓的連任競選向台灣企業「募捐」,據說他用的理由是台灣企業應該「感謝」柯林頓,因為中國在台灣外海進行軍演時,是柯林頓保護了台灣。

夏馨(Therese Shaheen)是小布希總統政治任命的AIT主席,2002年12月上任,2004年4月卸任,僅在任1年3個月。據媒體報導,她之所以被迫卸任,是因為她經常「推翻華盛頓的保留態度」,在未經許可的情況下公開發表支持台獨的言論。

據說她經常激怒白宮與前國務卿鮑威爾(Colin Powell)。陳水扁擔任總統的發言也經常令鮑威爾繃緊神經,他擔心阿扁的言論會導致台灣與中國開戰。

在吃過政治任命AIT主席的苦頭之後,自2004年以來,白宮只會指派退休的外交官員擔任AIT主席。外交官員比較循規蹈矩。

儘管如此,AIT主席傳遞矛盾訊息的風險依然很高,尤其是他們一年僅造訪台灣跟華盛頓寥寥數次而已。以我的經驗來說,這種作法製造過兩次危機。

一次是引發錯誤聯想,使中國誤會華盛頓考慮販售更先進的武器給台灣。

另一次發生在台灣舉辦完關鍵的選舉之後。當時的AIT主席公開暗示美國希望台灣政府盡快解決進口美牛的問題,使得許多台灣人相信美國以牛肉問題做為交換條件,支持勝選的候選人。

AIT的組織架構必須與時俱進

此時此刻,美國的對台與對中政策出現了自《上海公報》簽署以來,最巨大的變化。我們在眾議院的決議、美國政府的國防與貿易政策聲明、菁英評論家的專欄、民意普查、甚至美國商界的意見裡,都看到了這些變化。比起過去,現在的美國與台灣政府更應該增加直接接觸的頻率。AIT華盛頓總部是歷史留下的無用器官,早已失去存在的意義。它必須走入歷史。